ماهنامه فولادآینده؛ بیش از دو دهه است که «توسعه صنعتی» در ادبیات سیاست‌گذاری ایران حضوری مستمر دارد؛ اما مرور تاریخچه اسناد نشان می‌دهد که مسئله اصلی کشور در این مدت، فقدان شناخت از ضرورت توسعه صنعتی یا حتی فقدان تلاش برای طراحی یک نقشه راه نبوده است. برعکس، در فاصله حدود دو دهه، دست‌کم شش سند با عناوین و رویکردهای مختلف برای تعیین مسیر توسعه صنعتی کشور تدوین شده است. با این حال، بسیاری از این اسناد در مرحله اجرا بلاتکلیف مانده یا نتوانسته‌اند به یک چارچوب پایدار برای تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری صنعتی تبدیل شوند.
فرزانه صمدیان، پژوهشگر اقتصادی
نخستین تلاش رسمی، پس از قانون تمرکز امور صنایع و معادن در سال ۱۳۷۹، به تدوین استراتژی توسعه صنعتی کشور (۱۴۰۴-۱۳۸۲) انجامید. این سند، صنعتی‌شدن را مسیر دستیابی به رشد اقتصادی می‌دانست و بر تغییر نقش دولت از بنگاه‌داری به سیاست‌گذاری، بهبود محیط کسب‌وکار، افزایش رقابت‌پذیری، توسعه صادرات و پیوند با اقتصاد جهانی تأکید داشت. با این حال، سند به اجرا درنیامد.
چهار سال بعد، قانون برنامه چهارم توسعه بار دیگر دولت را مکلف به تدوین سند ملی توسعه بخش‌های صنعت و معدن کرد و حاصل آن سند راهبرد توسعه صنعتی کشور (۱۴۰۴-۱۳۸۵) بود. این بار نیز، اگرچه بسیاری از مفاهیم سند نخست همچنان در قالب‌هایی جدید تکرار شد ــ از تغییر نقش دولت و توانمندسازی بخش خصوصی تا صادرات‌گرایی، اصلاح محیط اقتصادی و توسعه رقابت ــ سند در مقام اجرا بلاتکلیف ماند.
در ادامه، الزام برنامه پنجم توسعه به تدوین استراتژی صنعتی، به برنامه راهبردی بخش صنعت، معدن و تجارت (۱۴۰۴-۱۳۹۲) انجامید. این سند از نظر روش‌شناسی پیچیده‌تر شد و علاوه بر بخش صنعت، ۱۴ موضوع عمومی و ده‌ها برنامه مرتبط با زنجیره‌های تأمین را دربر گرفت. در اینجا نیز تلاش برای تعیین اولویت‌ها، طراحی مداخلات مستقیم و غیرمستقیم دولت و شکل‌دهی رفتار عوامل اقتصادی در جهت اولویت‌های تعیین‌شده دیده می‌شود.
اما همین سند نیز به‌دلیل عدم تصویب در مجلس، به سند دیگری به نام برنامه راهبردی وزارت صنعت، معدن و تجارت (۱۳۹۴) تبدیل شد در این سند، علاوه بر تعیین ۱۲ هدف کلان و ۶۱ سیاست اجرایی، برای نخستین بار ایده «برنامه‌ریزی غلتان» و ضرورت پایش و بازنگری دوره‌ای سند مورد تأکید قرار گرفت؛ یعنی تدوین‌کنندگان در عمل پذیرفته بودند که استراتژی، یک متن ایستا نیست و باید با تغییر محیط، منابع و فرصت‌ها بازنگری شود. با وجود این، این سند نیز به نقشه راهی پایدار و مستمر برای توسعه صنعتی کشور تبدیل نشد.
مسئله این نیست که چه کسی سند را بنویسد؟؛ مسئله ایجاد سازوکاری نهادی است که تصمیمات دستگاه‌ها را همسو کند، تعارض‌های بخشی را مهار سازد و نظارت و پاسخگویی در مرحله اجرا را تضمین کند
در سال ۱۴۰۰، نوبت به سند سیاست‌های صنعتی ایران در افق ۱۴۰۴ رسید. این بار روش‌شناسی تعیین اولویت‌ها پیچیده‌تر شد و از مجموعه‌ای از شاخص‌های مزیت نسبی، صادرات، اشتغال، فناوری و آینده‌نگاری استفاده شد و در نهایت ۱۰ رشته فعالیت به‌عنوان صنایع پیشران و دارای اولویت انتخاب شدند.
پس از آن، در پی مطالبه تدوین نقشه کلان راهبردی صنعت در سال ۱۴۰۰، بار دیگر فرآیند تدوین سند آغاز شد و به نقشه راهبردی صنعتی و ارتقای تولید داخل رسید؛ سندی که این بار با متولی‌گری نهادی خارج از وزارت صمت دنبال شد و در چارچوبی شامل ۱۰ رکن، ۱۷۳ اقدام راهبردی و ۱۰ رسته و ۱۸ گرایش صنعتی، مسیر جدیدی برای توسعه صنعتی ترسیم کرد.
و اکنون، با حکم برنامه هفتم توسعه، بار دیگر وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف به تهیه «راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» شده است؛ سندی که قرار است مبنای تصمیم‌گیری‌ها، مصوبات، آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های دولتی در طول اجرای برنامه باشد.
مرور این مسیر یک پرسش اساسی ایجاد می‌کند، اگر مسئله توسعه صنعتی صرفاً نداشتن سند استراتژی بود، چرا پس از شش بار تدوین سند، همچنان به سند دیگری نیاز داریم؟
پاسخ را شاید نباید در کمبود مطالعات، نبود متخصص یا حتی فقدان اولویت‌های صنعتی جست‌وجو کرد. مرور اسناد نشان می‌دهد که در طول این سال‌ها، بسیاری از مفاهیم کلیدی، از جمله افزایش رقابت‌پذیری، توسعه فناوری، گذار از مزیت‌های خام به مزیت‌های رقابتی، توسعه صادرات، مشارکت بخش خصوصی، اصلاح نقش دولت، توسعه زنجیره‌های ارزش، بهبود محیط کسب‌وکار و تعامل با اقتصاد جهانی، بارها تکرار شده‌اند. حتی اولویت‌های صنعتی نیز در اسناد مختلف با روش‌های متفاوت بارها شناسایی شده‌اند. بنابراین، مسئله را باید یک گام عقب‌تر برد، چرا خروجی مطالعات و اسناد به یک سازوکار پایدار سیاست‌گذاری و اجرا تبدیل نشده است؟
در واقع، تاریخچه اسناد توسعه صنعتی ایران بیش از آنکه تاریخچه «نبود استراتژی» باشد، تاریخچه تغییر مداوم سند به جای تغییر سازوکار اجرای استراتژی است. هر بار که سندی به مرحله اجرا نرسیده، به جای آنکه ابتدا علت عدم اجرا، ضعف هماهنگی بین دستگاهی، تعارض سیاست‌ها، فقدان ضمانت اجرایی، تأمین منابع، ساختار حکمرانی و نظام پایش آن آسیب‌شناسی و اصلاح شود، بخش قابل توجهی از انرژی سیاست‌گذاری دوباره صرف تدوین سندی جدید شده است.
این در حالی است که خود اسناد، بارها به مسئله هماهنگی و نقش فرابخشی دولت اشاره کرده‌اند. در بررسی تجربه‌های گذشته نیز تصریح شده است که وزارت صنعت، معدن و تجارت به تنهایی نمی‌تواند ضمانت اجرای استراتژی توسعه صنعتی را ایجاد کند؛ زیرا تحقق سیاست صنعتی به سیاست تجاری، انرژی، زیرساخت، مالیه عمومی، بودجه، روابط خارجی و مجموعه‌ای از دستگاه‌های دیگر وابسته است.
مهم‌ترین درس دو دهه سندنویسی در حوزه توسعه صنعتی این است که استراتژی توسعه صنعتی را نمی‌توان صرفاً در یک دستگاه تدوین و از همان دستگاه انتظار اجرای آن را داشت. تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که حتی ارتقای سطح متولی تدوین استراتژی نیز، بدون ایجاد سازوکار مؤثر برای هماهنگی و اجرای بین‌بخشی، لزوماً به نتیجه متفاوتی منجر نمی‌شود.
تجربه دو دهه گذشته نشان می‌دهد، کشور به سازوکاری نیاز دارد که استراتژی صنعتی را از سطح سند به سطح تصمیمات واقعی دولت و رفتار دستگاه‌های اجرایی منتقل کند
توسعه صنعتی ذاتاً موضوعی بین‌بخشی است. تصمیم درباره آینده یک صنعت، همزمان با سیاست ارزی، تجاری، مالیاتی، بانکی، انرژی، حمل‌ونقل، فناوری، نیروی انسانی و حتی روابط و سیاست خارجی کشور ارتباط پیدا می‌کند. بنابراین، هیچ وزارتخانه‌ای، حتی اگر متولی اصلی بخش صنعت باشد، به‌تنهایی اختیار و ابزار لازم برای اجرای همه اجزای یک استراتژی صنعتی را در اختیار ندارد. این مسئله در آخرین تجربه تدوین سند نیز قابل تأمل است. در این مرحله، تلاش شد موضوع تدوین سند توسعه صنعتی از سطح یک وزارتخانه فراتر رود و معاون اول رئیس‌جمهور متولی پیشبرد فرایند تدوین آن باشد؛ اقدامی که در ظاهر می‌توانست پاسخی به یکی از ضعف‌های تاریخی سیاست‌گذاری صنعتی، یعنی فقدان هماهنگی میان دستگاه‌های مختلف، باشد. اما تجربه همین دوره نیز نشان داد که بالا بردن سطح متولی تدوین سند، به‌تنهایی به معنای ایجاد ظرفیت لازم برای پیشبرد و اجرای استراتژی نیست.
به بیان دیگر، مسئله فقط این نیست که «چه کسی سند را بنویسد؟»؛ مسئله اساسی‌تر این است که چه سازوکاری تصمیمات دستگاه‌های مختلف را با آن سند همسو می‌کند، چه نهادی بر اجرای آن نظارت دارد، تعارض میان سیاست‌های بخشی را چگونه حل می‌کند و در نهایت چه کسی در قبال عدم اجرای آن پاسخگو است.
ارتقای جایگاه متولی تدوین سند به سطح معاون اول رئیس‌جمهور، اقدامی ساختاری برای شکستن بن‌بست ناهماهنگی‌های بین‌دستگاهی بود؛ تمهیدی که فرض می‌کرد انتقال مسئولیت به رأس هرم اجرایی، شکاف مزمن میان سیاست‌گذاران را ترمیم می‌کند. اما تجربه آخرین تدوین سند نشان داد حل معمای سیاست صنعتی، نیازمند «قدرت اداری متمرکز» برای نگارش متن نیست، بلکه به «ظرفیت نهادی پایدار» برای هماهنگی، حل تعارض منافع و پیاده‌سازی متغیرهای متناقض اقتصادی وابسته است. بدون اصلاح سازوکار تصمیم‌گیری و پاسخگویی، ارتقای عمودی جایگاه تدوین‌کننده، تنها جابه‌جایی بوروکراتیک مسئولیت در سلسله‌مراتب دولتی است و به‌خودی‌خود هیچ تضمینی برای عبور سند از روی کاغذ به صحنه عمل ایجاد نمی‌کند.
اگر استراتژی صنعتی صرفاً مجموعه‌ای از اولویت‌ها، اهداف و سیاست‌ها باشد، اما تصمیمات مربوط به تخصیص منابع همچنان در دستگاه‌های مختلف و بر اساس ملاحظات جداگانه اتخاذ شود، سند هرچقدر هم دقیق و کارشناسی باشد، در معرض همان سرنوشتی قرار می‌گیرد که بسیاری از اسناد پیشین با آن مواجه شدند. به همین دلیل، شاید مهم‌ترین پرسش درباره سند جدید توسعه صنعتی این نباشد که «چه اولویت‌هایی را انتخاب کرده است؟»؛ بلکه این باشد که چه چیزی در سازوکار حکمرانی توسعه صنعتی تغییر کرده است که این بار قرار است نتیجه متفاوت باشد؟
اگر پاسخ این پرسش صرفاً یک سند جدید باشد، احتمالاً تاریخ دوباره تکرار خواهد شد. اما اگر تدوین سند بهانه‌ای برای ایجاد یک نظام حکمرانی اجرای استراتژی صنعتی باشد؛ نظامی که بتواند سیاست‌های ارزی، تجاری، مالی، بانکی، انرژی، فناوری و سایر سیاست‌های مؤثر بر تولید را در چارچوب یک جهت‌گیری مشترک هماهنگ کند و برای اجرای آن، مسئولیت، زمان‌بندی، شاخص، سازوکار پایش و پاسخگویی تعریف کند، آن‌گاه می‌توان از یک تغییر واقعی در سیاست‌گذاری صنعتی سخن گفت.
در نهایت، تجربه دو دهه گذشته یک پیام روشن دارد و آن این است که کشور بیش از آنکه به یک استراتژی صنعتی تازه نیاز داشته باشد، به سازوکاری نیاز دارد که استراتژی صنعتی را از سطح سند به سطح تصمیمات واقعی دولت و رفتار دستگاه‌های اجرایی منتقل کند. مسئله امروز، پایان دادن به سندنویسی نیست؛ پایان دادن به سندنویسی بدون سازوکار اجرا است.
*پژوهشگر اقتصادی
نظر شما