ماهنامه فولادآینده؛ بازخوانی تجربه سیاست‌گذاری صنعتی در کشور، بیش از آنکه با خلأ مطالعات و ایده‌های سیاستی مواجه باشد، با انباشت اسناد و تکرار توصیه‌هایی روبه‌روست که بخش مهمی از آنها در اسناد تکرار شده‌اند. در طول دو دهه، چندین سند با عناوین و رویکردهای مختلف برای ترسیم مسیر توسعه صنعتی کشور تدوین شده است؛ اما فاصله میان «تدوین سند» و «تحقق استراتژی» همچنان پابرجاست. آسیب‌شناسی شش سند استراتژی توسعه صنعتی تدوین‌شده در دولت‌های مختلف نیز مجموعه‌ای از کاستی‌های مشترک را آشکار می‌کند که در عمل، امکان تبدیل جهت‌گیری‌های راهبردی به سیاست‌های منسجم و اقدامات اجرایی پایدار را محدود کرده‌اند. در حالی که استراتژی توسعه صنعتی صرفاً یک سند حاوی مجموعه‌ای از اهداف یا فهرستی از صنایع اولویت‌دار نیست؛ استراتژی باید بتواند میان وضعیت موجود، آینده مطلوب، انتخاب‌های محدود و دشوار، سیاست‌های لازم، نقش بازیگران و سازوکار اجرای آنها پیوند برقرار کند. از این منظر، مهم‌ترین ریشه‌های بنیادین ناکامی در اجرای اسناد استراتژی توسعه صنعتی را می‌توان در محورهای زیر خلاصه کرد:
اول. فقدان الگوی نظری و اجماع بر سر «چگونگی توسعه صنعتی»
نخستین و شاید بنیادی‌ترین عامل ناکامی در اجرای اسناد استراتژی توسعه صنعتی، ابهام در این پرسش است که کشور بر اساس چه الگوی مشخصی قرار است صنعتی شود؟ در آسیب‌شناسی اسناد پیشین، فقدان یک مدل مفهومی و نظری روشن که بتواند سازوکار هماهنگی بازارها، نهادها و بازیگران را توضیح دهد، یکی از خلأهای اصلی عنوان شده است. در نتیجه، سیاست‌گذاری صنعتی در بسیاری از مقاطع به جای آنکه بر یک چارچوب پایدار و مورد اجماع استوار باشد، تحت تأثیر آزمون‌وخطا، ملاحظات روزمره و تغییر رویکردهای سیاستی قرار گرفته است. به همین دلیل، مسئله فقط این نیست که «چه صنعتی» باید توسعه پیدا کند؛ پرسش‌های بنیادین این است که دولت چه نقشی در توسعه صنعتی دارد؟، بازار چه نقشی دارد؟، بخش خصوصی کجای این معادله قرار می‌گیرد؟ و نسبت سیاست صنعتی با سیاست‌های کلان اقتصادی چیست؟ تا زمانی که فروض مبنایی سند روشن و مورد توافق نباشد، اجرایی شدن سند امکان پذیر نمی باشد.
دوم. آرمان‌گرایی؛ فاصله گرفتن از آنچه کشور واقعاً می‌تواند انجام دهد
عامل دوم، فاصله میان اهداف مطلوب و ظرفیت‌های واقعی کشور است. عمدتا در اسناد توسعه صنعتی، اهدافی بسیار بلندپروازانه برای جایگاه صنعتی ایران ترسیم شده، بدون آنکه محدودیت‌های مالی، ارزی، فناورانه، زیرساختی، نهادی و بین‌المللی در طراحی مسیر توسعه لحاظ شوند. در واقع، «وضعیت مطلوب» گاه مستقل از این پرسش ترسیم شده که کشور با چه منابع، چه نهادی و در چه افق زمانی می‌تواند از وضعیت موجود به نقطه مطلوب برسد. این در حالی است که در استراتژی توسعه صنعتی، فاصله میان امروز و آینده مطلوب باید به‌صورت مرحله‌بندی‌شده تعیین شود. اگر این فاصله نادیده گرفته شود، سند به جای نقشه راه، به تصویری آرمانی از مقصد تبدیل خواهد شد.
سوم. خطای «همه‌چیز با هم»؛ وقتی اولویت، دیگر اولویت نیست
یکی از عامل های ناکامی در اجرای اسناد توسعه صنعتی، گسترده شدن فهرست صنایع اولویت‌دار است. اگر تعداد زیادی از رشته‌فعالیت‌ها «اولویت» اعلام شوند، در عمل دیگر اولویتی وجود ندارد. انتخاب صنعتی، ذاتاً به معنای انتخاب و در نتیجه کنار گذاشتن برخی گزینه‌هاست. اما در اسناد گذشته، دامنه رشته‌فعالیت‌های منتخب چنان گسترده شده که مشخص نیست کدام صنعت باید زودتر حرکت کند، منابع محدود باید به کدام بخش اختصاص یابد و میان صنایع منتخب چه رابطه‌ای برقرار است. این مسئله در شرایط امروز اهمیت بیشتری پیدا می‌کند؛ زیرا کشوری که همزمان با محدودیت منابع ارزی، ناترازی انرژی، محدودیت سرمایه‌گذاری و چالش‌های زیرساختی مواجه است، نمی‌تواند برای مجموعه‌ای بسیار گسترده از صنایع، همزمان سیاست حمایتی، اعتباری، ارزی، زیرساختی و فناورانه طراحی و اجرا کند. اولویت‌بندی واقعی، یعنی پذیرفتن اینکه منابع محدودند و همه صنایع نمی‌توانند در یک سطح از حمایت قرار گیرند.
در آسیب‌شناسی اسناد پیشین، فقدان یک مدل مفهومی و نظری روشن که بتواند سازوکار هماهنگی بازارها، نهادها و بازیگران را توضیح دهد، یکی از خلأهای اصلی عنوان شده است
چهار. غلبه آمار بر تحلیل؛ توصیف وضعیت به جای تشخیص مسئله
یکی دیگر از آفت‌های تکرارشونده، تبدیل سند استراتژی به مجموعه‌ای از آمار، شاخص‌ها و نمودارهاست. ارائه تصویری از شاخص‌های کلان اقتصادی و مقایسه ایران با سایر کشورها برای شناخت وضعیت مفید است، اما یک سند راهبردی باید یک گام فراتر برود و توضیح دهد چرا این وضعیت ایجاد شده است. اینکه رشد سرمایه‌گذاری کاهش یافته یا صادرات صنعتی چه میزان بوده، به خودی خود استراتژی ایجاد نمی‌کند. سؤال راهبردی این است که ریشه این وضعیت چیست؛ ضعف فناوری؟ هزینه بالای تولید؟ دسترسی به بازار؟ بی‌ثباتی مقررات؟ ضعف بنگاه‌ها؟ محدودیت تأمین مالی؟ ساختار نهادی؟ تحریم؟ یا ترکیبی از این عوامل؟ در اسناد توسعه صنعتی کمتر به ریشه‌های شکل‌گیری وضع موجود پرداخته شده؛ در حالی که بدون تشخیص ریشه‌ای، نسخه سیاستی نیز نمی‌تواند دقیق باشد.
پنج. غیبت آینده در سندی که قرار است آینده را بسازد
استراتژی توسعه صنعتی، ذاتاً درباره آینده است؛ اما یکی از ضعف‌های تکرارشونده اسناد گذشته، ضعف در آینده‌پژوهی و توجه به روندهای کلان جهانی بوده است. تحولات فناوری، تغییر ساختار تجارت جهانی، جابه‌جایی زنجیره‌های ارزش، تغییر الگوی انرژی، تحولات زیست‌محیطی و تغییر مزیت‌های رقابتی کشورها، عواملی هستند که نمی‌توان در طراحی مسیر صنعتی آنها را ثابت فرض کرد.
شش. نادیده گرفتن «سناریو» در اقتصادی که ذاتاً با عدم‌قطعیت مواجه است
استراتژی توسعه صنعتی اساسا بدون سناریو، در اقتصادی با شوک‌های مکرر، شکننده است. تحریم، نوسان قیمت نفت، تغییر دولت‌ها و مدیران، تحولات فناوری، محدودیت‌های انرژی و تغییر شرایط تجارت خارجی، متغیرهایی نیستند که بتوان آنها را نادیده گرفت. با این حال، در اسناد پیشین روشن نیست که مسیر توسعه صنعتی در سناریوهای متفاوت چگونه باید تغییر کند. استراتژی واقعی باید بگوید اگر شرایط خارجی دشوارتر شد چه باید کرد، اگر دسترسی به بازارهای جهانی افزایش یافت چه باید کرد، اگر محدودیت انرژی تشدید شد کدام صنایع باید در اولویت قرار گیرند و اگر منابع ارزی محدودتر شد، انتخاب‌ها چگونه تغییر می‌کنند.
هفت. نادیده گرفتن واقعیت تحریم در طراحی توسعه صنعتی
یکی از مهم‌ترین شکاف‌های اسناد گذشته، فاصله میان برخی اهداف بین‌المللی آنها و واقعیت محیط خارجی کشور است. وقتی سند بر توسعه صادرات، انتقال فناوری و حضور در زنجیره‌های ارزش جهانی تأکید می‌کند، باید به این پرسش نیز پاسخ دهد که در شرایط محدودیت دسترسی به فناوری، دشواری انتقال منابع مالی، محدودیت بازارهای صادراتی و افزایش هزینه مبادله، این اهداف چگونه و با چه سازوکاری محقق خواهند شد. با این حال، در برخی اسناد، بدون آنکه نسبت استراتژی صنعتی با مسئله تحریم و محدودیت‌های ناشی از آن به‌روشنی تبیین شود، بر توسعه پیوندهای بین‌المللی و حضور در زنجیره‌های ارزش جهانی تأکید شده است. این رویکرد، عملاً بخشی از مهم‌ترین متغیرهای مؤثر بر مسیر توسعه صنعتی را خارج از چارچوب تحلیل قرار می‌دهد؛ به بیان دیگر، استراتژی باید با جهان واقعی که قرار است در آن اجرا شود، سازگار باشد.
استراتژی توسعه صنعتی، ذاتاً درباره آینده است؛ اما یکی از ضعف‌های تکرارشونده اسناد گذشته، ضعف در آینده‌پژوهی و توجه به روندهای کلان جهانی بوده است
هشت. ابهام در نقش دولت، بخش خصوصی و سایر بازیگران
یکی از بنیادی‌ترین پرسش‌هایی که در اسناد گذشته به‌روشنی پاسخ داده نشده، این است که چه کسی قرار است استراتژی را اجرا کند؟ نقش وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی چیست؟ نقش بخش خصوصی چیست؟ بخش خصوصی صرفاً مجری تصمیمات دولت است یا در انتخاب اولویت‌ها و طراحی سیاست‌ها نیز نقش دارد؟ نقش مجلس، نهادهای سیاست‌گذار و سایر بازیگران چیست؟ حدود مداخله دولت کجاست؟ در واقع، استراتژی صنعتی بدون معماری روشن ذی‌نفعان، سازوکار مشخص پاسخگویی و تقسیم کار نهادی، بیش از آنکه یک برنامه ملی برای توسعه صنعتی باشد، مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های سیاستی خواهد بود که در مرحله اجرا با خلأ مسئولیت، تعارض منافع و پراکندگی تصمیم‌گیری مواجه می‌شود.
نهم. غفلت از مهم‌ترین حلقه؛ ظرفیت حکمرانی برای اجرا
یکی از مهم‌ترین علل ناکامی در تمامی اسناد، کم‌توجهی به ظرفیت نظام حکمرانی برای اجرای آنها باشد. حتی اگر تشخیص مسئله درست باشد، اولویت‌ها دقیق انتخاب شده باشند و سیاست‌های مناسبی نیز طراحی شده باشد، بدون نهادی که بتواند میان دستگاه‌های مختلف هماهنگی ایجاد کند، تعارض سیاست‌ها را حل کند، اجرای تصمیمات را پایش کند و در قبال نتایج پاسخگو باشد، استراتژی به نتیجه نمی‌رسد. توسعه صنعتی موضوع یک وزارتخانه نیست. سیاست ارزی، تجاری، مالیاتی، بانکی، انرژی، حمل‌ونقل، فناوری، آموزش و حتی سیاست خارجی، همگی بر مسیر توسعه صنعتی اثر می‌گذارند. از این رو، نمی‌توان انتظار داشت سندی که در یک نقطه از دولت تدوین می‌شود، بدون یک سازوکار هماهنگ‌کننده در سطح حکمرانی، به‌صورت خودکار در تصمیمات سایر بخش‌ها جاری شود.
علت بنیادین ناکامی اسناد توسعه، غفلت از ظرفیت اجرایی نظام حکمرانی است. حتی با وجود شناخت درست مسئله و طراحی سیاست‌های بی‌نقص، فقدان نهادی بالادستی برای ایجاد هماهنگی، حل تعارض منافع، پایش مستمر و پاسخگویی، استراتژی‌ها را عقیم می‌گذارد. توسعه صنعتی هرگز پروژه‌ای تک‌وزارتخانه‌ای نیست؛ بلکه شبکه‌ای درهم‌تنیده از سیاست‌های ارزی، تجاری، مالیاتی، انرژی و حتی روابط خارجی است. از این رو، هیچ سندی در انزوای یک دستگاه دولتی به سرانجام نمی‌رسد، مگر آنکه سازوکاری فراگیر و مقتدر در رأس حکمرانی، همگرایی تصمیمات تمامی بخش‌ها را تضمین کند.
مرور عوامل مؤثر بر ناکامی اسناد گذشته نشان می‌دهد که مسئله توسعه صنعتی در ایران، بیش از آنکه ناشی از فقدان ایده، مطالعه یا حتی تدوین سند باشد، در ضعف پیوند میان تشخیص، انتخاب، سیاست‌گذاری و اجرا ریشه دارد. درس اصلی از بازخوانی تجارب گذشته، طراحی سند استراتژی توسعه صنعتی با منطق اجرا است. سند جدید توسعه صنعتی باید نقطه آغاز شکل‌گیری یک نظام منسجم و پایدار برای حکمرانی توسعه صنعتی باشد؛ نظامی که در آن، مبانی و جهت‌گیری‌های توسعه شفاف و مورد اجماع، اولویت‌ها محدود و قابل انتخاب، و اهداف متناسب با ظرفیت‌ها و محدودیت‌های واقعی کشور تعیین شوند. همچنین، تحولات محیطی و سناریوهای مختلف، واقعیت‌های محیط خارجی و نسبت سیاست صنعتی با سیاست‌های ارزی، تجاری، مالی، بانکی، انرژی، فناوری، زیرساختی و خارجی باید در طراحی مسیر توسعه به‌روشنی لحاظ شود. در این چارچوب، نقش دولت، حدود مداخله آن، جایگاه بخش خصوصی و تشکل‌های اقتصادی، مسئولیت سایر بازیگران و سازوکار هماهنگی میان آنها باید از ابتدا روشن باشد و منابع و ابزارهای سیاستی در خدمت اولویت‌های منتخب قرار گیرند. در کنار آن، اجرای استراتژی باید بر پایه شاخص‌های مشخص، نظام پایش مستمر، امکان اصلاح مسیر و سازوکار روشن مسئولیت و پاسخگویی دنبال شود. در نهایت، تمایز سند جدید با اسناد گذشته باید نه در گستردگی و حجم آن، بلکه در قابلیت آن برای تبدیل استراتژی به تصمیم، تصمیم به اقدام و اقدام به نتیجه باشد.
نظر شما