پایگاه خبری تحلیلی ایراسین، سیاستگذاری برای حمایت از صنایع کارخانه‌ای همواره یکی از اقدامات راهبردی دولت‌ها در کشور بوده است. در این راستا طی سنوات گذشته قوانین متنوعی با هدف حمایت از تولید صنعتی به تصویب رسیده است. پرداخت انواع تسهیلات ریالی و ارزی، اعطای انواع یارانه، تخصیص زمین و انرژی ارزان قیمت، خریدهای اجباری بخش خصوصی و دولتی از تولیدات داخلی و وضع تعرفه‌های وارداتی از آن جمله حمایت‌هایی است که به منظور توسعه بخش صنعت و ارتقای ظرفیت‌های تولیدی کشور به اجرا در آمده است. اگر نتیجه حمایت از تولید صنعتی را رشد اقتصادی و رشد بخش صنعت بدانیم، می‌توانیم با بررسی آمارهای موجود در این زمینه، میزان اثرگذاری سیاست‌های حمایتی را مورد ارزیابی قرار دهیم.

بر اساس آمارهای منتشر شده توسط مرکز آمار ایران، اقتصاد کشور در دهه ۹۰ شمسی، در تله رشدهای اقتصادی محدود و ناپایدار گرفتار شده است و در این دوره بخش ساخت صنعتی تضعیف شده است. ثبت متوسط رشد اقتصادی ۱.۶ درصدی طی سال‌های ۱۳۹۰ لغایت ۱۴۰۱ و میانگین رشد منفی ۱.۶ درصدی بخش صنعت در این دوره زمانی، گویای این واقعیت است که به رغم حمایت‌های انجام گرفته، صنایع کارخانه‏ای از تحولات اقتصادی یک دهه گذشته آسیب دیده‏اند.

براساس آمارها و برآوردهای ارائه شده در گزارش‏‏ مرکز پژوهش‌های اتاق ایران، در شش دهه گذشته از سال ۱۳۳۸ تا پایان سال ۱۳۹۹، معادل ۲,۲۶۲ میلیارد دلار منابع ارزی مستقیم حاصل از صادرات نفت و گاز، پتروشیمی، صادرات سایر کالاهای غیرنفتی و خدمات در اختیار کشور بوده است. از سال ۱۳۵۲ تا پایان سال ۱۳۹۷ معادل حدود ۱,۸۵۰ میلیارد دلار از محل منابع مازاد بر صادرات نفت و گاز، انرژی برای مصرف در داخل در کشورمان فراهم بوده است. یعنی به قیمت جاری از محل این دو منبع، ۴,۱۱۲ میلیارد دلار منابع در اختیار سیاستگذاران قرار گرفته تا هدف توسعه صنعتی را محقق کنند. همچنین، به غیر از این منابع مستقیمی که برای کشور فراهم بوده، منابعی غیرمستقیم، به واسطه دارا بودن ذخایر نفتی و گازی وجود داشته که در صورت نبود آن، برای تأمین آن باید در بازارهای جهانی این مبلغ برای مصرف داخلی پرداخت می‌شد و این خود کمکی بزرگ برای از دست نرفتن منابع ارزی مستقیم کشور تلقی می‌شود. بر اساس داده‌های بانک مرکزی، به طور حداقل، معادل دلاری مصرف داخل نفت و گاز کشور طی دوره ۱۳۹۶-۱۳۵۲ برابر با ۲۴۹۵ میلیار دلار برآورده شده که اگر طی همین دوره، با استفاده از اعداد ترازنامه انرژی، معادل دلاری میزان مصرف انرژی در داخل محاسبه شود، ارزش انرژی مصرفی به رقم ۳۳۸۲ میلیارد دلار می‌رسد. بنابراین، سرمایه ارزی عظیمی در اختیار صنعت بوده، اما کشور فاقد توانایی لازم برای بهره‌گیری از آن در راستای توسعه صنعتی کشور بوده است. به راستی چرا با این میزان حمایت از صنایع و در اختیار داشتن درآمدهای ارزی فراوان، یک توسعه صنعتی قابل قبول در کشور تجربه نشده است. چرا باوجود اهتمام مراجع مختلف تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری و اجرایی و صرف منابع فراوان ملی برای حمایت از تولید صنعتی، نتایج حاصله رضایت‌بخش نبوده و فاصله تاریخی کشور با کشورهای توسعه یافته صنعتی کاهش نیافته است؟

به نظر می‌رسد که بیشتر از مشکل محدودیت منابع، آنچه موجب این وضعیت شده، مشکل تصمیم‌گیری در مورد نحوه تخصیص منابع بوده است. در واقع، بسیاری از ناکارآیی‌ها و حتی کج کارکردی‌های سیاست‌ها و قوانین مرتبط با تحول صنعتی در کشور، از فقدان راهبرد توسعه صنعتی و مشخص نبودن نقشه راه صنعتی نشأت می‌گیرد. نبود چنین سندی با ویژگی‌های مطلوب و مورد انتظار، همگرایی، هماهنگی و هدفمندی سیاست‌های حمایتی را با چالش جدی مواجه ساخته است. به نحوی که می‌توان گفت یکی از مهم‌ترین دلایل ناکارآمدی و عدم دستیابی به اهداف مندرج در قوانین برنامه‌های توسعه، فقدان همکاری مؤثر دولت و بازیگران ذی‌نفوذ در بخش دولتی و غیر دولتی جهت تدوین و اجرای یک سند ملی مورد توافق است. دهه‏هاست که کشور هزینه‌های هنگفتی بابت حمایت‌های غیر هدفمند از بخش‌ها و صنایع پرداخت کرده و در اغلب موارد نیز این حمایت‌ها نتیجه اثربخش و دستاوردهای توسعه‏ای نداشته است.

حمایت‌های غیرهدفمند از برخی صنایع طی سالیان گذشته باعث شده در ساختار صنعتی کشور، تعداد بیشماری واحد تولیدی با مقیاس‌های کوچک، کم بازده و با رقابت مخرب شکل بگیرند. براساس گزارش وزارت صنعت، معدن و تجارت، درحالی که ۱۱۰۳ کارگاه تولید فرش درکشور فعال هستند، اما در سال ۱۴۰۰، حدود ۱۳۷ مجوز جدید فعالیت برای تولید فرش صادر شده است. به همین ترتیب درحالی که ۶۲۶ واحد روغن در کشور فعال است، در سال ۱۴۰۰ برای ۱۸۶ واحد جدید مجوز فعالیت صادر شده است، فارغ از اینکه آیا این همه واحد اقتصادی برای تولید فرش، روغن، رب گوجه فرنگی، ماکارانی، میلگرد، انواع کابل، انواع ماشین لباسشویی و… نیاز است، پیگیری این رویکرد منجر به ایجاد واحدهای اقتصادی زیر ظرفیت بهینه، عدم بهره‌گیری از صرفه‌های مقیاس، تولید در سطح محدود و با هزینه فزاینده شده است. به عبارت دیگر، آنچه انجام شده، ترویج واحدهای زیرمقیاس بهینه بوده و در حقیقت با چنین روشی نمی‌توان در سطح جهانی رقابت کرد.

تعداد واحدهای صنعتی فعال و در دست اجرا در سال ۱۴۰۰

مأخذ: وزارت صنعت، معدن و تجارت.

نکته حائز اهمیت دیگر در ارتباط با ساختار صنعتی کشور آن است که براساس اطلاعات ارائه شده در گزارش وزارت صنعت، معدن و تجارت، تمرکز سرمایه‌گذاری‌های صنعتی بر صنایع اشباع بوده به‌گونه‌ای که بالغ بر ۵۴ درصد مجوزهای تأسیس صادر شده و ۷۴ درصد سرمایه‌گذاری‌های صنعتی بالقوه در سال ۱۳۹۷ و ۷ ماهه سال ۱۳۹۸ در صنایع اشباع انجام شده است.

شایسته ذکر است نبود سند راهبرد توسعه صنعتی، علاوه بر ایجاد صنایع با مقیاس غیر بهینه و دامن زدن به صنایع اشباع و تکمیل ظرفیت شده، آثاری نامطلوبی بر سیاستگذاری و تقنین در حمایت از تولید و کسب‌وکار در کشور نهاده است. می‌توان گفت، فقدان سند استراتژی توسعه صنعتی، یک عامل اصلی در تدوین و تصویب انواع گوناگونی از اسناد و قوانین به‌صورت موردی و اقتضایی بوده است و در مرحله اجرا نیز موجب شده، اعطای تسهیلات مالی، مشوق‌ها و معافیت‌ها با پراکندگی، تداخل و گاهی حتی تعارض انجام شود. به عنوان مصداقی در این خصوص می‌توان به عملکرد دولت‌ها در اجرای بند «الف» تبصره «۱۸» قوانین بودجه سنوات اخیر، اشاره کرد. فقدان نقشه راه و متولی توسعه صنعتی موجب اجرای ناقص و غیراثربخش حکم قانونی مذکور شده است. گرچه توسعه در کشور قطعاً به تخصیص منابع مالی نیاز دارد، اما پیش‌شرط تخصیص مالی، طراحی نهاد و سازمانی است که به‌طور مستقل مأموریت دارد «به چگونگی تعریف پروژه‌های توسعه‌ای، چگونگی تأمین مالی، چگونگی اجرا، چگونگی مشارکت ذی‌نفعان و چگونگی نظارت بر اجرا بپردازد. ارزیابی روند تحولات بند «الف» تبصره «۱۸» لوایح (قوانین) بودجه سنواتی در خصوص حمایت از کسب‌وکار و تولید نشان می‌دهد که چرخش‌های سیاستی این حکم در طول سال‌های درج در قانون بودجه، نشأت‌گرفته از یک الگوی فکری منسجم و واحدی نبوده و بیشتر براساس آزمون و خطا صورت گرفته و در راستای حل چالش‌های پیش‌روی اشتغال‌زایی و رونق تولید نبوده است. بخشی از ناکارآمدی‌های سیاست‌ها و قوانین حمایتی مذکور، به نبود راهبرد مشخص و مورد اجماعی بازمی‌گردد که باید سند راهنمای هر نوع قانونگذاری حمایتی، از جمله تخصیص اعتبار به بنگاه‌ها باشد.

به عنوان مثال دیگر می‌توان به ماده (۳) «قانون جهش تولید دانش‌بنیان» اشاره کرد که به موجب آن مقرر شد: «به‌منظور حمایت از صنعت ماشین‌سازی کشور، بند «غ» ماده (۱۱۹) قانون امور گمرکی اصلاحی مصوب ۱/۲/۱۳۹۴ حذف می‌شود و واردات ماشین‌آلات و تجهیزات خدمات تولیدی، صنعتی، معدنی و کشاورزی مشمول حقوق ورودی است». ماده (۳) «قانون جهش تولید دانش‌بنیان»، چنان‌که در آن تصریح شده، با هدف حمایت از صنعت ماشین‌سازی در کشور به تصویب رسید. اما نکته قابل توجه اینکه اصلاح بند (غ) ماده (۱۱۹) «قانون امور گمرکی» به‌موجب بند «ح» ماده (۳۸) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر…» نیز اساساً با هدف «حمایت از تولید داخلی و بهبود فضای کسب‌وکار و تسهیل در تشریفات گمرکی برای واحدهای تولیدی» صورت گرفته بود؛ بر اساس بند مذکور، «واردات ماشین‌آلات خط تولید که به تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت و گمرک جمهوری اسلامی ایران، مورد نیاز واحدهای تولیدی، صنعتی و معدنی مجاز است». به این ترتیب، آنچه که در اردیبهشت ۱۳۹۴ حمایت از تولید تشخیص داده شده بود، در اردیبهشت ۱۴۰۱، مخل تولید و کسب‌وکار داخلی محسوب شد.

به عنوان مثال دیگر می‌توان، به ایجاد محدودیت در واردات برای حمایت از تولید داخل اشاره کرد که در بند «ب» ماده (۵) «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» (مصوب ۱۵/۲/۱۳۹۸)، صورت قانونی یافت؛ به این شرح که: «به‌منظور حمایت از کالا و خدمات تولیدی کشور»، دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند «کالاها و خدمات مورد نیاز طرح (پروژه) را از فهرست توانمندی‌های داخلی مندرج در سامانه موضوع ماده (۴) این قانون تأمین کنند. خرید کالاها و خدمات خارجی (اعم از آنکه از بازار داخلی یا خارجی خریداری شوند) که محصولات با مشخصات مندرج در سامانه توانمندی‌های داخلی مشابه آنها وجود دارد، ممنوع است». در صورتی‌که ظرفیت‌های تولید داخل، امکان تولید ماشین‌آلات، تجهیزات و دیگر اقلام مورد نیاز برای کسب‌وکار و تولید را فراهم کند، ممنوعیت وارد کالاهای مشابه، قابل توجیه بوده و تدبیری در جهت ارتقای تولید و رشد بنگاه‌های داخلی خواهد بود. اما مسأله هنگامی بغرنج می‌شود که در زمان اجرای قانون ممنوعیت واردات، زمینه تولید برخی از ماشین‌آلات و تجهیزات با کیفیت و منطبق با فناوری‌های روز، همچنان فراهم نیست و این خلأ، صنایع را با مشکل مواجه ساخته است.

به همین ترتیب، می‌توان گفت ناتوانی در اولویت‌بندی صنعتی، موجب شده تا در برنامه‌های توسعه، منابع به سمت صنایعی تخصیص داده شود که تأثیرگذاری چندانی بر تحول ساختار صنعتی کشور و ارتقای فناوری و قابلیت‌های صنعتی نداشته‌اند. همچنین، یکی از عوامل عدم توفیق در اجرای حکم نوسازی و به‌روزسانی واحدهای صنعتی که در ماده ۴۶ قانون برنامه ششم توسعه به آن تاکید شده است، به دلیل عدم تهیه و تصویب سند به اصطلاح بالادستی برای اجرای چنین حکمی بوده است و بعد از تصویب سند «فهرست اولویت‌های صنعتی» در تیر ماه ۱۴۰۰، سرانجام «طرح نوسازی و بازسازی خطوط تولید واحدهای صنعتی» در بهمن ۱۴۰۰ به تصویب رسید.

از زاویه‌ای دیگر، فقدان یک سند بالادستی برای تخصیص منابع در عمل به تصویب و اجرای تعداد کثیری طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی، نه بر اساس ملاحظات توسعه و آمایش سرزمین، بلکه بر اساس ملاحظات سیاسی شده است. مطابق با گزارش‌های تلفیق بودجه طی سال‌های ۱۳۹۲ لغایت ۱۴۰۰، بالغ بر ۷۰۰ طرح عمرانی به طرح‌های عمرانی موجود کشور اضافه شده است، در حالی که در بخشنامه‌های بودجه به ممنوعیت تعریف طرح جدید و اولویت تأمین اعتبار برای اتمام و بهره‏برداری طرح‌های نیمه تمام اشاره شده است. همچنین، بررسی روند اجرای طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی گویای این حقیقت است که طرح‌های زیرساختی اغلب با طولانی شدن دوره احداث مواجه هستند، به‌نحوی که طول عمر اجرای طرح‌ها از ۱۱ سال در سال ۱۳۹۲ به ۱۸ سال در سال ۱۴۰۰ افزایش یافته است. باید توجه داشت که بعد از ۱۸ سال، مفروضات اولیه تغییر کرده و بسیاری از طرح‌ها موضوعیت خود را از دست می‌دهند. شایان ذکر است، در بین عوامل مؤثر بر تأخیر، عوامل اعتباری (شامل: عدم کفایت اعتبار مصوب، نارسایی در تخصیص اعتبار، نارسایی پرداختی خزانه و عدم جذب کامل اعتبار)، به‌عنوان مهم‌ترین عوامل و موانع بر سر راه پیشرفت طرح‌های زیرساختی قرار دارند. ازاین‌رو، نارسایی در تخصیص اعتبار و طولانی شدن زمان به بهره‌برداری رسیدن طرح‌های عمرانی، حجم انبوهی از طرح‌های زیرساختی ناتمام و متوقف را به اقتصاد تحمیل کرده که این وضعیت نه‌تنها بار مالی سنگینی بر بودجه دولت تحمیل کرده است، بلکه مسیر رشد و توسعه کشور را نیز با اختلال مواجه ساخته است.

با توجه به جمیع موارد و مصادیق مورد اشاره، این نتیجه حاصل می‌شود که حمایت‌گرایی، بدون نقشه راه توسعه صنعتی، محتوم به شکست است و پیش‌نیاز اساسی برای اجرای موفق سیاست‌های حمایتی و ارتقای ظرفیت‌های تولیدی و صنعتی کشور، تعیین بخش‌ها و صنایع حائز اولویت برای اخذ انواع حمایت‌ها است، برای تحقق این مهم ضروری است استراتژی توسعه صنعتی تدوین شود تا از این گذر صنایع پیشران و حائز اولویت تعیین شوند.

فرزانه صمدیان-پژوهشگر اقتصادی ‌