ماهنامه فولادآینده؛ سیاست صنعتی، به معنای مداخله مستقیم دولت برای هدایت و حمایت از بنگاه‌ها و صنایع منتخب، بار دیگر به محور اصلی تصمیم‌گیری‌های اقتصادی جهان بدل شده است. در سال‌های اخیر، تکانه‌های پی‌درپی و بحران‌های نوظهور، منطق بازار آزاد را تضعیف و رغبت سیاست‌گذاران را به ابزارهای حمایتی دوچندان کرده‌اند.
تنش‌های تازه در خاورمیانه و شوک ناشی از آن بر بازار انرژی و زنجیره‌های تأمین، شتاب‌دهنده جدید این رویکرد بوده است. افزون بر تدابیر کلان مانند سقف‌گذاری بر قیمت سوخت یا بخشودگی‌های مالیاتی، تنها در دو ماه نخست این بحران، بیش از ۳۰۵ اقدام مداخله‌گرانه—از ممنوعیت صادرات کود و انرژی تا یارانه‌های سبز و حمایت هدفمند از صادرکنندگان—به ثبت رسید؛ امری که نشان می‌دهد دولت‌ها بازگشت به عصر هدایتگری صنعتی را تنها راه بقا در آشوب ژئوپلیتیک می‌دانند.
استقبال فزاینده از سیاست صنعتی، تحت تاثیر نگرانی‌های مربوط به تاب‌آوری و امنیت قرار گرفته؛ نگرانی‌هایی که با توجه به افزایش تنش‌ها در خاورمیانه، بعید است به این زودی کاهش یابد
این اقدامات در ادامه روند گسترده‌تر افزایش سیاست‌های صنعتی در سال‌های اخیر قرار دارند. «رصدخانه جدید سیاست صنعتی» (NIPO) که صندوق بین‌المللی پول (IMF) در همکاری با «سامانه رصد تجارت جهانی» (Global Trade Alert) ایجاد کرده، نشان می‌دهد که از سال ۲۰۲۰، یعنی زمانی که همه‌گیری کرونا موجی از اقدامات دولتی را به دنبال داشت، سرعت اجرای این سیاست‌ها به‌شدت افزایش یافته است. برخلاف بحران‌های قبلی، بسیاری از این اقدامات پس از پایان وضعیت اضطراری نیز همچنان ادامه پیدا کردند. داده‌های NIPO که بیش از ۵۲ هزار مداخله در ۷۵ کشور از سال ۲۰۰۹ را دربرمی‌گیرد، نشان می‌دهد تعداد اقداماتی که سال گذشته به اجرا درآمد، 2.5 برابر میانگین دوره پیش از همه‌گیری کرونا بوده است.
استقبال فزاینده از سیاست صنعتی
تحلیل صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد که دلایل مداخله دولت‌ها تغییر قابل توجهی کرده است. استقبال فزاینده از سیاست صنعتی در سال‌های اخیر، بیش از پیش تحت تاثیر نگرانی‌های مربوط به تاب‌آوری و امنیت قرار گرفته است؛ نگرانی‌هایی که با توجه به افزایش تنش‌ها در خاورمیانه، بعید است به این زودی‌ها کاهش پیدا کنند.پس از سال ۲۰۰۸، مهم‌ترین دلایل حمایت صنعتی، افزایش رقابت‌پذیری و مقابله با تغییرات اقلیمی بود. اما بر اساس مطالعه IMF، از سال ۲۰۲۰ به بعد، تمرکز این سیاست‌ها بیشتر بر تاب‌آوری زنجیره‌های تامین، امنیت ملی و ملاحظات ژئوپلیتیک قرار گرفته است. در این مطالعه، برای دسته‌بندی سیاست‌ها بر اساس دلایل و اهداف آنها، از مدل‌های زبانی بزرگ استفاده شده است.
چه سیاست‌هایی موثرند؟
تحلیل IMF نشان می‌دهد که نتایج یکسان نیست و موفقیت سیاست‌ها به نحوه طراحی آنها، از جمله انتخاب ابزار مورد استفاده، بستگی دارد. اما وقتی به شواهد دقیق‌تر نگاه می‌کنیم، تصویر چندان امیدوارکننده نیست؛ به‌ویژه در پژوهش‌های IMF درباره تاثیر اقتصادی سیاست‌های صنعتی که در آن الگوهای تجارت میان کشورها و محصولات مختلف و همچنین واکنش بنگاه‌های فعال در بخش‌های هدف‌گذاری‌شده بررسی شده است.
بنا به تحلیل صندوق بین‌المللی پول، نتیجه اجرای سیاست صنعتی به طراحی دقیق، کیفیت حکمرانی، ثبات اقتصادی و ترجیح همکاری‌های جهانی بر رفتارهای تلافی‌جویانه وابسته است
تحلیل در سطح محصولات نشان می‌دهد که سیاست صنعتی معمولا رقابت‌پذیری بخش‌های هدف را افزایش می‌دهد، اما این آثار کوتاه‌مدت هستند. مهم‌تر اینکه این افزایش عمدتا در بخش‌هایی مشاهده می‌شود که از قبل نیز رقابتی بوده‌اند. این نکته برای دولت‌هایی که قصد دارند از طریق سیاست صنعتی، صنایع جدیدی را از صفر ایجاد کنند، اهمیت زیادی دارد. یارانه‌های اعطاشده در سطح بنگاه‌ها با افزایش پایدار سرمایه‌گذاری همراه هستند، اما تاثیر آنها بر بهره‌وری و تولید به‌سرعت کاهش می‌یابد و حتی ممکن است پس از چند سال معکوس شود. مشوق‌های صادراتی تاثیر چندانی بر عملکرد بنگاه‌ها ندارند، هرچند شواهدی وجود دارد که نشان می‌دهد این مشوق‌ها پس از یک دوره تعدیل می‌توانند منابع را به سمت بنگاه‌های بهره‌ورتر هدایت کنند.
با این حال، نقاط امیدوارکننده‌ای نیز وجود دارد. بسیاری از این موارد به برخی اهداف جدیدتر سیاست صنعتی، مانند مقابله با تغییرات اقلیمی و افزایش تاب‌آوری زنجیره‌های ارزش، مربوط می‌شوند. هنگامی که سیاست‌ها بخش‌هایی را هدف قرار می‌دهند که دچار اختلالات شدید بازار هستند، مانند بخش‌هایی با حاشیه سود بسیار بالا یا وابستگی زیاد به منابع مالی خارجی، اثرگذاری آنها می‌تواند تا چهار برابر بیشتر باشد. همچنین، سیاست‌هایی که از گذار سبز حمایت می‌کنند، بهبودهای قوی‌تر و بادوام‌تری در رقابت‌پذیری ایجاد می‌کنند. علاوه بر این، به نظر می‌رسد مداخلاتی که اجزای مورد استفاده در تولید محصولات نهایی را هدف قرار می‌دهند (بخش‌های بالادستی زنجیره تامین) نسبت به سیاست‌هایی که مستقیما محصولات نهایی را هدف قرار می‌دهند، موثرتر هستند.
موفقیتی که به‌سختی به دست می‌آید
نتیجه‌گیری IMF این نیست که سیاست صنعتی رویکردی اشتباه است. در صورت وجود شکست‌های بازار، دلایل اقتصادی قابل قبولی برای اجرای آن وجود دارد. نتیجه‌ای که این نهاد به دست آورده این است که دستیابی به اهداف موردنظر، بسیار دشوارتر از چیزی است که محبوبیت سیاسی فعلی این سیاست‌ها ممکن است نشان دهد. شواهد از این ایده حمایت نمی‌کنند که چرخه‌های خودتقویت‌شونده‌ای از موفقیت شکل می‌گیرد؛ یعنی حمایت دولت موجب افزایش رقابت شود و این روند به‌طور مداوم ادامه پیدا کند. در عوض، آنچه عمدتا مشاهده می‌کنیم، دستاوردهای محدود و موقتی در بخش‌هایی است که از ابتدا نیز عملکرد قدرتمندی داشته‌اند. این شواهد یک پرسش مهم را مطرح می‌کند: آیا سیاست صنعتی اساسا باید اولین گام باشد؟
ارزیابی‌ها نشان می‌دهد سیاست صنعتی به ندرت معجزه‌ای اقتصادی است؛ بلکه ابزاری است که کارآمدی آن در غبار طراحی‌های ناقص گم می‌شود
اصلاحات گسترده‌تر و در سطح کل اقتصاد، اغلب دستاوردهای بزرگ‌تری به همراه دارند. بهبودهای نهادی و مقرراتی می‌توانند در میان‌مدت، تولید بخش‌های ناکارآمد را تا ۱۰ درصد افزایش دهند. این میزان، پنج برابر افزایش تولیدی است که در میان‌مدت پس از اجرای سیاست‌های صنعتی مشاهده شده است. اصلاحات مالی نیز به‌ویژه به صنایعی که با محدودیت دسترسی به اعتبار مواجه‌اند، کمک می‌کند. به‌طور کلی، اصلاحات ساختاری به نفع همه بخش‌هاست، از خطر انتخاب و معرفی برخی صنایع به‌عنوان «برندگان» جلوگیری می‌کند و در صورت استفاده از سیاست صنعتی، شانس موفقیت آن را نیز افزایش می‌دهد.
اثرات سرریز
دولت‌ها اغلب آثار گسترده‌تر سیاست‌های خود را در سطح کشور و جهان نادیده می‌گیرند. سیاست صنعتی معمولا منابع را به سمت بنگاه‌ها و بخش‌های هدف‌گذاری‌شده هدایت می‌کند. اما اگر این کار به قیمت کنار گذاشته شدن بنگاه‌های بهره‌ورتر تمام شود، می‌تواند به اقتصاد کلی کشور آسیب بزند. علاوه بر این، هنگامی که یک کشور به یک بخش استراتژیک یارانه می‌دهد، کشورهای دیگر نیز اغلب از آن پیروی می‌کنند؛ همان‌طور که داده‌های NIPO نشان می‌دهد.
نتیجه می‌تواند شکل‌گیری یک رقابت پرهزینه و ناکارآمد جهانی بر سر پرداخت یارانه‌ها باشد؛ رقابتی که در نهایت وضعیت همه کشورها را بدتر می‌کند. در نهایت، سیاست‌های صنعتی می‌توانند بر عدم توازن‌های جهانی نیز تاثیر بگذارند؛ به‌ویژه زمانی که بر بهره‌وری کل اقتصاد اثر می‌گذارند یا در سطح گسترده اقتصادی برای افزایش پس‌انداز و هدایت منابع به سمت مازادهای خارجی به کار گرفته می‌شوند. مدیریت این آثار سرریز به همکاری بین‌المللی بیشتری نیاز دارد؛ آن هم در شرایطی که افزایش تنش‌های ژئوپلیتیک، همکاری میان کشورها را روزبه‌روز دشوارتر می‌کند.
اگرچه روشن است که سیاست صنعتی بار دیگر به صحنه بازگشته است، اما پاسخ به این پرسش دشوارتر است که آیا این سیاست می‌تواند منافع اقتصادی پایدار ایجاد کند و این منافع با چه هزینه‌ای به دست می‌آیند. تحلیل صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد که موفقیت سیاست صنعتی نیازمند طراحی دقیق، حکمرانی باکیفیت، ثبات اقتصاد کلان و اولویت‌بخشی به همکاری‌های بین‌المللی به جای اقدامات تلافی‌جویانه است.
منبع: IMF
نظر شما