پایگاه خبری تحلیلی ایراسین، ایران خودرو این نوزاد ۵۰ ساله! مصداقی از حمایت‌گرایی و پیامدهای آن در میان عموم ایرانیان شناخته می‌شود. نوزادی که به‌رغم دهه‌ها حمایت و محافظت از رقابت خارجی، هنوز به بلوغ و توان رقابت‌پذیری دست نیافته و همچنان متکی به دیوار تعرفه و حیات آن به گران‌فروشی محصولات مشابه خارجی گره خورده است. البته به زعم منتقدان حمایت‌گرایی، این نه یک مثال و مصداق نامتعارف بلکه آئینه تمام‌نمای پیامدهای حمایت‌گرایی در عمل است. اما آیا واقعیت همین‌طور است؟ این نوشته چند ملاحظه مختصر اما مهم در این زمینه را مطرح می‌کند.

اتکاء به مزیت یا سودای بلوغ؟

«حمایت‌گرایی آن‌طور که در ادبیات توسعه صنعتی از آن مراد می‌شود، نوعی سیاست تجاری است، سیاستی که به صورت ساده به مفهوم حمایت موقت و مشروط از فعالیت‌های تولیدی نوپای داخلی در برابر رقابت خارجی تا هنگام دستیابی به بلوغ است در حمایت‌گرایی، دولت حامی و پشتیبان تولیدکننده داخلی در میدان رقابت ملی و جهانی است، در حمایت‌گرایی دولت بی‌طرف نیست، بلکه چه در مقابل تولیدکنندگان خارجی و چه در مقابل مصرف‌کنندگان داخلی به حمایت و جانبداری از تولیدکننده پرداخته است، اما آیا بی‌طرفی دولت مفید است؟

در طلیعه علم اقتصاد، آدام اسمیت از نظام طبیعی اقتصاد سخن گفت که در بطن گسترش نظام مبادلات آزاد نهفته بود. در مشاهدات وی، بازار بزرگ‌تر مشوق تقسیم‌کار گسترده‌تر و تخصصی‌شدن عمیق‌تر است و تخصصی‌تر شدن مشوق بهره‌وری و همین موجب رفاه بیشتر یک ملت. به زعم وی، هنگامی که بازاری خالی از مداخله دولت است، همه فعالیت‌ها با فرصت یکسان برای رشد و رقابت مواجهند و همین موضوع باعث انتخاب اصلح‌ها از نظر بازار می‌شود، اصلح‌هایی که بهره‌وری بیشتری دارند و در نهایت نفعشان به همه می‌رسد. بعدتر این استدلال را ریکاردو و سایر محققان اقتصاد سیاسی کلاسیک گسترش دادند که کمیابی منابع باید راهنمای تخصصی شدن مناطق مختلف در تجارت باشد. به زعم آنها اقتصاد سطح خرد و جهانی یک منطق دارد و در این منطق مزیت‌های نسبی مشوق تولیدات مختلف مناطق متفاوت خواهد بود. هر منطقه یا هر فرد آنچه را تولید می‌کند که در تولید آن با هزینه کمتری مواجه است.

در مقابل استدلال بالا، اولین بار فردریک لیست، اقتصاددان آلمانی بود که از منطق متفاوت سیاستگذاری و نظریه‌پردازی علم اقتصاد صحبت کرد. تاکید او بر این نکته بود که سیاستمداران نه تابع اقتصاددانان بلکه تابع مقتضیاتی هستند که در واقعیت با آن روبه رو می‌شوند و این مشکل علم اقتصاد است که واقعیت‌ها را درست بازتاب نمی‌دهد. به تعبیر وی، ارزش‌های تولیدی از ارزش‌های مبادله‌ای متفاوتند و درک این تفاوت، عمل متفاوتی را طلب می‌کند. در نظر وی تولید واجد تلاشی برای تغییر شکل طبیعت به صورت امری مفید برای برآورده کردن نیاز انسان است و در این میان، فناوری نقش مهمی دارد. این فناوری نه چیزی متعلق به کمیابی منابع، بلکه تابعی از آزمون و خطای انسانی و در واقع تابعی از نوآوری و یادگیری است. مزیت‌دار شدن در تولید محصولی که فناوری در ایجاد آن نقش دارد، به شدت تابع آزمون و خطا و یادگیری است و به اعتقاد وی، برخلاف کشاورزی، تولید صنعتی، ماهیتی یادگیرانه و نه صرفاً مبتنی بر منابع دارد.

اگر ظرفیت یا بنیه تولیدی تابعی از یادگیری است، پس منطق رقابت در نقاط مختلف با نظریه مزیت نسبی (که مبتنی برکمیابی منابع است) متفاوت خواهد بود. هنگامی که یادگیری وجود داشته باشد، دو رقیب با سطح منابع نزدیک به‌هم که البته یکی تازه‌کار و دیگری کهنه‌کار است، گرچه درصدد هماوردی باشند اما نتیجه هماوردی آنها کاملاً به تجربه و یادگیری آنها وابسته خواهد بود. یک صنعت نوزاد (نوپا در یک اقتصاد در حال توسعه) با یک صنعت بالغ (جا افتاده در کشور توسعه یافته) از منظر توان هماوردی با یکدیگر متفاوتند، صنعت بالغ با صرفه‌های مقیاس، شبکه توزیع، ظرفیت‌های سازمانی حل مساله، نیروی کار متخصص و انواع و اقسام مزیت‌ها حمایت می‌شود که واحد تولیدی نوپای رقیب به دلیل فرصت کمتر یادگیری و بهره‌مندی از این مزایا هر چه بکوشد تا هزینه‌ها را کاهش دهد، احتمالاً کمتر موفق خواهد بود.

اقتصاد، مزیت‌های ثابت یا متغیر؟

نظریه مزیت نسبی از تجارت بر مبنای مزیت‌های نسبی صحبت می‌کند اما این موضوع مطرح شده است که مزیت‌های نسبی در طول زمان متغیرند. کشورهایی که امروز در تولید محصولات پیشرفته متخصص‌اند، دو قرن پیش در تولید کالاهای کشاورزی متخصص بودند، مزیت نسبی در طول زمان تغییر می‌کند و اگر به تجارت اکتفا کنیم، تولید رشد نخواهد کرد، مزیت نسبی با یادگیری تغییر می‌کند چرا که متغیر اصلی تغییر مزیت به ویژه در تولید صنعتی، کسب و ارتقای فناوری است. در همان مثال خودروسازی، تولید خودرو نه مبتنی بر منابع بلکه ریشه در مجموعه‌ای از دانش‌ها و فناوری‌ها دارد. وجود صنایع مرتبط از ورق تا پتروشیمی، مزیت هزینه‌ای به یک کشور در تولید خودرو می‌دهد، همچنین سرمایه‌گذاری و توسعه پلتفرم به رقابت‌پذیری بیشتر منجر می‌شود. تولید خودرو در قیمت اقتصادی، به مجموعه‌ای از یادگیری‌ها نیاز دارد که امری زمان‌بر است.

فراتر از نکته بالا باید تاکید کرد که فناوری در تولید مهم است، نه به‌خاطر آنکه ماهیت آن ریشه عمیقی در یادگیری دارد، بلکه به این خاطر که اساساً مزیت‌های مبتنی بر منابع کشورها با تحول فناوری متحول می‌شود. تا پیش از ابداع خودروهای درون‌سوز و توسعه آن، نفت و برخورداری از منابع آن اهمیتی نداشت؛ فراموش نکنیم که ایران بدون نفت، کشوری پوشیده از صحراهای وسیع و کوه‌های صعب العبور است که تجارت و کشاورزی به سختی در آن صورت می‌گرفت. اهمیت‌یابی نفت در اقتصاد جهانی و رتبه چهارم ایران در برخورداری از منابع نفتی به یکباره مزیت‌های زیادی برای اقتصاد ایران به بار آورد، به‌گونه‌ای که امروز نه فقط نفت بلکه صنایع نفتی (پتروشیمی و شیمیایی) بخش مهمی از تولیدات ایران را شکل می‌دهد. تا پیش از تحول صنعتی دو قرن اخیر، منابع نفتی، مزیتی برای اقتصادها نداشت، اما با تحول خودرو و بعد لوازم خانگی و پلاستیک، مزیت نفت و بعدتر اقتصاد نفتی شکل گرفت.

دولت در توسعه صنعتی؛ بی‌طرفی یا جانبداری؟

اگر یادگیری مهم است و کسب توان تولید و رقابت‌پذیری امری زمان‌بر است، نقش دولت در این میان چیست؟ در دکترین کلاسیک‌ها، یک عامل و یک محیط وجود دارد، فرد و جهان. در این میان، بهترین راهکار برای گسترش بازارها، بی‌طرفی دولت است. دولت‌ها باید نسبت به تجارت جهانی بی‌طرف بمانند و بگذارند تا تقسیم کار براساس مزیت‌های منابع و پیام‌های بازار شکل بگیرد. در دکترین کلاسیک‌ها، قیمت‌های نسبی که در بازار آزاد به‌درستی نشان‌دهنده کمیابی منابع‌اند مشوق تخصیص منابع قرار می‌گیرند و به تدریج که همراه با رشد، نسبت کمیابی منابع تغییر می‌کند، تغییر قیمت‌های نسبی را به‌دنبال دارد و این تغییر به تغییر مزیت‌های کشور منجر می‌شود، بنابراین بدون مداخله دولت، امکان تغییر مزیت وجود دارد.

با وجود این، تغییر مزیت، نه با سرعت در بازار رخ می‌دهد و نه لزوماً اتکاء به مزیت نسبی با خود تغییر به سمت تولید فناورانه را در پی دارد.

در پاسخ به کاستی‌های اتکاء به قیمت‌های نسبی، دولت‌ها می‌توانند ایفای نقش کنند. دولت‌ها در آخرین تحلیل هیچ‌گاه بی‌طرف نیستند. دولت هم یک بازیگر بازیِ اقتصاد و هم یک نهاد قاعده‌گذار و ناظم بازی است. دولت قواعد را می‌سازد و قواعد هم بازارها را می‌سازند. به تعبیر استیگلتیز، بازارها مهم‌اند و در ایجاد مزیت‌های اقتصادی نقش دارند اما بازارها روی حقوق مالکیتی بنا شده‌اند که توسط خود بازارها ساخته نمی‌شوند بلکه این فرآیندهای سیاسی و دولت‌ها هستند که به بازارها شکل می‌دهند. در بازار جهانی هم مناسبات میان دولت‌ها و نهادهای جهانی که دولت‌ها می‌سازند، بازارها را سامان می‌دهد. همچنین میان فرد و جهان، دولت حضور دارد و دولت‌ها می‌توانند در تعاملات داخلی و جهانی جانبدارانه عمل کنند و برخلاف تصور رایج معمولاً هم اینچنین عمل می‌کنند!

حمایت‌گرایی در چند دهه گذشته همواره مورد طعن قرار داشته اما آنگاه که ترامپ اقدام به وضع تعرفه به واردات کالاهای چینی کرد یا از قرارداد نفتا خارج شد تا مذاکرات مجدد برای تجارت آزاد میان کشورش با کانادا و مکزیک داشته باشد، مشخص شد که حتی مهد تجارت آزاد (ایالات‌متحده)، آنگاه که تجارت به نفع تولیدکنندگانش نباشد، نمی‌تواند بی‌طرف باقی بماند. ترامپ که با شعار بازگرداندن آمریکا به موقعیت سابق خویش و با ایده اولویت آمریکا به قدرت رسید، دقیقاً حمایت‌گرایی را برای جانبداری از این ایده دنبال کرد.

شاید اقدام ترامپ انحراف از اصول به دیده بیاید اما باز هم با برگشت به همان مثال خودروسازی باید تاکید کرد که اکنون نه تنها ایالات متحده بلکه اروپا هم اقدام به وضع تعرفه‌های سنگین بر واردات خودرو برقی چینی کرده است. از آنجا که خودرو و به ویژه خودروی برقی می‌تواند پیشران بسیاری تحولات فناورانه باشد و به جز جدایی از وابستگی به منابع هیدروکربوری، جلوگیری از آلودگی محیط زیست و وابستگی کمتر به کشورهای نفتی و ایجاد مشاغل جدید را به دنبال دارد، بنابراین دولت‌های غربی، جانبدارانه به نفع آن عمل می‌کنند.

با همین منطق باید تاکید کرد که از منظر اقتصادهای عقب‌مانده، جانبداری لازم است زیرا نابرابری عمیقی که در روابط تولید نهفته است، عقب‌مانده‌ها را نه با مزیت عقب‌ماندگی بلکه با مشکلات تسخیر بازارها روبه رو می‌کند و دولت‌ها حتی اگر نسبت به تولیدکنندگان بی‌طرف باشند، از منظر تحقق اهداف رفاهی مجبور به جانبداری‌اند.

دولت‌ها جانبداری می‌کنند و این جانبداری را به روش‌های مختلف نشان می‌دهند، گاهی با حمایت‌گرایی و سیاست تجاری، گاهی با سیاست اعتباری، گاهی با سیاست‌های فناوری، گاهی با سیاست‌های آموزشی و گاهی هم با سیاست زمین. هر چه هست، دولت‌ها نمی‌توانند میان شرکت‌های خارجی و شرکت‌های داخلی تمایز نگذارند ولی زیر تأثیر مقررات جهانی مانند قوانین تجارت جهانی، این جانبداری را در حوزه‌هایی که کمتر تحت رصد این قوانین است انجام می‌دهند. این جانبداری البته در وهله اول به نفع تولیدکننده است و دودش با قیمت‌های بالاتر محصولات به چشم مصرف‌کننده می‌رود اما در صورت انجام درست، این حمایت نه فقط حمایت از گروهی از جامعه بلکه با اهداف رفاهی دولت‌ها گره می‌خورد. تقویت تولید در نهایت نفعش به مصرف‌کننده می‌رسد.

جانبداری حمایت‌گرانه، سهل و ممتنع!

اگر جانبداری هم ممکن، هم رایج و هم لازم است، پس چرا حمایت‌گرایی اینقدر منفور و در مثال ایران‌خودرو اینقدر ناکام است؟ اینجاست که باید گفت که امروزه صحبت از چگونگی حمایت‌گرایی اهمیت بیشتری از چرایی آن دارد. حمایت‌گرایی باید سیاستی مشروط، محدود و کاهنده باشد، یعنی حمایت‌ها با چماق و هویجی همراه باشد که حمایت را در ازای عملکرد مشخصی ارائه کند. این حمایت‌ها باید محدود به صنایع اولویت‌دار باشد و در نهایت هم در طول زمان کاهنده باشد. اما این شروط را به آسانی نمی‌توان در واقعیت پیاده کرد. در ادامه ۵ شرط موفقیت سیاست‌های حمایت‌گرایانه تشریح شده است.

یکم؛ استقلال دولت از گروه‌های ذی‌نفع

اولین شرط حمایت‌گرایی مؤثر، استقلال دولت است. در عالم واقع ما نه با یک دولت بلکه با دولت‌ها سروکار داریم؛ دولت‌ها نه ماهیت یکسان بلکه بسته به شبکه‌های روابط درون دولت میان سیاستمداران، بوروکرات‌ها، سرمایه‌داران و شبکه‌های حامی‌-پیرو ماهیت‌های متفاوتی دارند. هر دولتی نمی‌تواند تعرفه‌گذاری کند، بلکه دولتی می‌تواند تعرفه‌گذاری مؤثر انجام دهد که بتواند خود را از فشارها و رانت‌جویی گروه‌های ذی‌نفع تا حدی برکنار نگه دارد. در ایران دولت‌ها عمدتاً ضعیف بوده‌اند و به دلیل ساختار انتخاباتی، تحت فشار مجلس و سایر گروه‌های ذی‌نفع بعضاً سیاست‌های تعرفه‌گذاری خود را تغییر داده‌اند. به‌طور مثال در سال‌های پایانی دهه ۱۳۸۰ قرار بر کاهش تدریجی تعرفه‌های صنعت خودروسازی بود اما این برنامه با فشار خودروسازان لغو شد. یا در سال‌های اخیر برای رفع مشکل کسری انباشته خودروسازان قرار شد قیمت خودرو به تدریج آزاد شود اما با فشار سایر نهادها، شورای رقابت به فرمول‌های پراشکال قیمت‌گذاری بازگشت. در صنعت خودرو در ایران، ذی‌نفعانی چنان قدرتمند حضور دارند که می‌توانند با تسخیر دولت، مانع از تحقق اهداف تعرفه‌ای شوند. بنابراین در هنگام وضع تعرفه باید توجه داشت که قدرت دولت برای کنترل رفتار صنعت با تعرفه‌گذاری محدود است و بنابراین این سیاست در صورت اتخاذ باید با احتیاط بسیار همراه باشد.

دوم؛ بهره‌گیری مؤثر از زمان

دومین شرط اینکه سیاست تجاری صرفاً زمان آزاد می‌کند و لزوماً به معنی تحریک تغییر تولید نیست. سیاست تجاری اگر با مشوق‌هایی برای تغییر رفتار و با تنبیه‌هایی در صورت تخلف از اقدامات همراه نباشد، ناتوان از دستیابی به اهداف مورد نظر خواهد بود. چماق و هویج سیاست صنعتی باید در طول زمانِ تعرفه جاری باشد.

سوم؛ ثبات اقتصاد کلان

سومین شرط به تحریم‌ها باز می‌گردد. تعرفه‌گذاری در ایرانِ کنونی تابعی از تحریم‌ها و کمبود ارز است. تعرفه‌گذاری با هدف ارتقای تولید یک امر است و تعرفه‌گذاری با هدف کاهش واردات امر دیگر. تحریم منطق تمام تصمیم‌گیری‌ها را تحت تأثیر قرار می‌دهد، پس باز در همین مثال خودرو، آنها که بدون توجه به اثر متغیر کلان تحریم در رابطه با عملکرد نظام تعرفه‌گذاری در صنعت خودرو یا سایر صنایع نظر ارائه می‌دهند، بخش مهمی از حقیقت را پنهان کرده‌اند. صنعت خودروسازی در دهه ۱۳۷۰ روندی رو به رشد را تجربه کرد و می‌توانست با کاهش تعرفه‌ها به سمت رقابت‌پذیری گام بردارد، اما ابتدا سیاست خارجی تهاجمی در دهه ۱۳۸۰ و سپس تحریم‌ها در دهه ۱۳۹۰ اثری منفی بر کل صنایع داشته است. نمی‌توان تحلیل‌های سطح بالاتر را ندید و آنگاه درباره عملکرد دولت نظر ارائه داد.

چهارم؛ مناسبات قدرت درون صنعت

چهارمین شرط مربوط به انتخاب صنایع مورد حمایت بر اساس شاخص تمرکز درون آن است. حمایت از صنایعی که موقعیت انحصاری در بازار داخلی دارند، حتی در صورت وضع تعرفه انگیزه چندان بهبود بهروری به همراه ندارد، بنابراین انتخاب صنایعی که کمتر با انحصار روبه رو است، امکان بیشتری برای موفقیت سیاست حمایتی می‌دهد زیرا در عین حفظ تولیدکننده از رقابت خارجی، امکان می‌دهد تا تولیدکنندگان داخلی در رقابت با یکدیگر توان رقابت‌پذیری بیشتری به دست آورند.

پنجم؛ تنظیم حمایت باتوجه به زمینه‌ها

پنجمین و آخرین شرط هم درباره امکان نوع متفاوت سیاست تجاری است. بسیاری شرکت‌های خارجی برای عبور از دیوار تعرفه، در صدد هستند تا بخشی از تولید را به بازار کشورهای در حال توسعه انتقال داده و مرحله نهایی مونتاژ را بدون توجه به رقابت‌پذیری در این کشورها ادامه دهند. اتفاقاً این شرکت‌ها خود به بخشی از ذی‌نفعان تداوم تحریم‌ها تبدیل می‌شوند. در مقابل، اگر منطق تنظیم تعرفه یا حمایت، تراز ارزی مثبت و امکان صادرات محصول نهایی در مقابل واردات قطعات باشد، سیاست تجاری حمایت‌گرانه می‌تواند مؤثر باشد. بنابراین تنظیم سیاست تجاری در مورد مشارکت با شرکت‌های خارجی چه برای انتقال فناوری و چه ارتقای کیفیت و رقابت‌پذیری می‌تواند متنوع باشد.

سخن پایانی

در مجموع دولت‌ها در مناسبات اقتصادی بین‌الملل هم شکل‌دهنده به قوانین تجارت هستند (بسته به قدرت چانه‌زنی خود) و هم جانبدارانه در سمت تولیدکنندگان داخلی ایستاده‌اند. آنچه مهم است این است که این جانبداری باید به صورتی تنظیم شود که سود آن به همه جامعه برسد. سیاست حمایت‌گرایانه مؤثر به مانند ذات خود سیاست، راه رفتن روی بند (بندبازی) است و بنابراین اگر موارد شکست (سقوط از بند) زیاد مشاهده می‌شود، چاره‌کار عدول از این مسیر نیست، بلکه چاره در تنظیم درست سیاست تجاری حمایت‌گرایانه است، چیزی که به‌سادگی در بحث‌ها فراموش می‌شود.

حسین رجب‌پور-پژوهشگر صنعت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی